INOVAÇÃO E EMPREENDEDORISMO NA GESTÃO GOVERNAMENTAL

Ensaio de Fernando Alcoforado*

Colaboração

Existe uma visão generalizada de que o ato de empreender se circunscreve apenas ao setor privado. Trata-se de um ledo engano desconsiderar a possibilidade de empreender também no setor público. No Brasil e no mundo, há vários exemplos de empreendedorismo no setor público, como é o caso da construção de Brasília pelo presidente Juscelino Kubitschek na década de 1950, a construção de São Petersburgo na Rússia pelo czar Pedro I, o Grande, em 1703 e a reforma urbana de Paris pelo barão

Haussmann entre 1852 e 1870.

Uma importante ação empreendedora que se espraiou pelo mundo após a Segunda Guerra Mundial foi a levada avante pelo economista inglês John Maynard Keynes ao lançar as bases do Keynesianismo que é uma teoria econômica apresentada em seu livro Teoria geral do emprego, do juro e da moeda (General theory of employment, interest and money) que, se opondo às concepções liberais então dominantes, coloca o Estado como agente indispensável de controle da economia, com o objetivo de conduzir a um sistema de pleno emprego. Tal teoria exerceu enorme influência na formulação da políticas governamentais na segunda metade do século XX.

A escola keynesiana se fundamenta no princípio de que o ciclo econômico não é autorregulado como pensam os economistas neoclássicos, uma vez que é determinado pelo "espírito animal" (animal spirit no original em inglês) dos empresários. É por esse motivo, e pela incapacidade do sistema capitalista conseguir empregar todos os que querem trabalhar, que Keynes defende a intervenção do Estado na economia. A teoria de Keynes atribuiu ao Estado o direito e o dever de conceder benefícios sociais que garantam à população um padrão mínimo de vida como a criação do salário mínimo, do

seguro desemprego, da redução da jornada de trabalho e a assistência médica gratuita. O Keynesianismo ficou conhecido também como “Estado de bem-estar social”.

1. A inovação necessária ao setor público

Ao se olhar para dentro do aparelho estatal, portanto, da máquina administrativa nas diversas esferas de um governo, é possível formular a transformação necessária, que permita ao Estado desempenhar seus papéis. Só então se passa a entender que esta transformação é basicamente gerencial. Mudar a qualidade gerencial dos governos federal, estadual e municipal não é uma simples reforma. É mais do que isso: é realizar uma profunda transformação gerencial. Trata-se de trocar a péssima qualidade gerencial que existe hoje pelo modelo que vai permitir ao Estado avançar e desempenhar os

papéis que lhe compete em benefício da sociedade. Que qualidade gerencial é essa que precisa ser mudada? Por que não é uma reforma e, sim, uma profunda transformação gerencial? Para realizar esta transformação o que se busca é fazer com que a qualidade gerencial desejada seja obtida rompendo com o conjunto de valores que instituiu e mantém a cultura da burocracia. Isto significa dizer que o enfoque das organizações governamentais que hoje está centrado no processo seja

direcionado para o resultado.

Na atualidade, as organizações governamentais não estão voltadas para atender as expectativas dos cidadãos. Hoje, há normas burocráticas com organogramas, ministérios, secretarias, divisões de ministérios e de secretarias, equipes e um conjunto de leis que determinam tudo o que se pode ou não fazer. A partir dessas estruturas - e suas leis, instruções normativas, portarias, regulamentos etc. -, os governos elaboram programas ou projetos que nem sempre estão relacionados com os interesses do

cidadão. Não foi olhando para o cidadão que se estruturou a máquina administrativa do Estado, nem se refletiu sobre a organização da equipe governamental que deveria implementá-la, tampouco se a ação poderia ser executada exclusivamente pelo setor público ou em parceria com o setor privado e a Sociedade Civil. Para realizar uma profunda transformação no setor público, a primeira mudança a ser realizada consiste em deslocar o foco da preocupação de obedecer a regras em compartimentos estanques - ministério, secretarias, departamentos e respectivos programas - e estabelecer o processo inverso. O passo inicial consiste em identificar objetivamente o que precisa ser feito para atender as necessidades da sociedade e, depois, subordinar a organização, a estruturação, a normatização, o conhecimento, a qualificação e o arranjo de pessoas em equipes na busca do resultado desejado. Este é um ponto importante de mudança da qualidade gerencial. Empreendedorismo no setor público significa obter resultados que beneficie a sociedade. Pressupõe agilidade, dinamismo, flexibilidade. Gestão empreendedora significa gestão voltada para resultados.

2. A gestão empreendedora do setor público

Importante para a gestão empreendedora do setor público é entender a importância das parcerias, conceito segundo o qual toda organização deve trabalhar, interna e externamente. A ação isolada é menos eficiente, pouco eficaz, tem custo alto, visão limitada e obtém resultados de menor qualidade. No capitalismo, a parceria interna e externa do governo com o setor privado e a Sociedade Civil organizada deve ser estimulada, especialmente, na concepção e formulação, etapa em que é recomendável reunir o máximo possível de informações para discutir determinado problema, ampliando o conhecimento dele. Vinculado à parceria está o trabalho em rede que deve

funcionar com pessoas e organizações que têm interesses comuns e se articulam livremente, sem relação de poder. Estimular esse tipo de trabalho significa também mudar a forma do Estado atuar.

O trabalho em rede deve ser incentivado, sobretudo no esboço das políticas e na formulação dos programas, aproveitando o conhecimento máximo acumulado dentro do governo, entre o governo e a sociedade civil, entre o governo e o terceiro setor, entre o governo e a empresa privada e assim por diante. Outros três aspectos importantes a incorporar, tendo em vista a mudança de qualidade gerencial, são: 1) a questão da transparência; 2) o controle social (diálogo público); e, 3) a gestão da informação e avaliação. O mais importante é que o Estado esteja voltado para o cidadão – não do

ponto de vista teórico-conceitual, mas do ponto de vista operacional. O Estado deve desenhar políticas e programas para atender os interesses do cidadão e solucionar seus problemas reais, com todas as implicações decorrentes. A implantação de uma nova cultura gerencial inovadora e empreendedora somente será bem-sucedida se estiver subordinada aos princípios da transparência e do estímulo ao diálogo público – conceito mais rico do que controle social, apesar de ser este mais

usado. O diálogo público funciona como entendimento de fato, via de mão dupla, trabalho em rede. Pontos fortes e estratégicos da gestão empreendedora, a transparência e o diálogo público, pressupõem a informação. É preciso informar e informar-se, saber o que está acontecendo, verificar se o resultado está sendo atingido, se determinado padrão de qualidade está sendo observado, se está havendo eficiência, eficácia etc. Obter a informação, saber usá-la, gerenciá-la e decidir a partir dela são hoje habilidades estratégicas em qualquer aparelho público ou organização ligada ao governo.

3. Informação e avaliação gerencial

Não há mudança de padrão gerencial, nem transparência e melhoria do diálogo público sem boas informações. É preciso prestar contas do que está acontecendo. A ideia da informação como instrumento de decisão não é nova. Tampouco é novidade que a mudança de padrão gerencial, a transparência e a melhoria do diálogo público não se viabilizam sem boas informações. Saber o que está acontecendo pressupõe atuar sobre os fatos e, com muita agilidade, fazer ajustes de percurso para alcançar os objetivos desejados. É preciso saber o que está acontecendo para poder prestar contas à Sociedade Civil. Assim, economizam-se tempo e recurso financeiro, não se perdem sinergia nem

motivação e dá-se credibilidade à ação pública – tudo vinculado à questão da informação.

Dispor da informação relaciona-se a saber avaliar. A ação pública tem que estar submetida à avaliação permanente. Quem implanta o programa é o primeiro responsável por avaliá-lo. Cabe-lhe verificar se o caminho traçado está sendo seguido e se o resultado da ação concreta está sendo alcançado. Como é que políticas provocam transformações? Todo governo, em geral, traça programas por meio dos quais materializa sua política. O programa tem objetivo, meta física, orçamento, equipe e assim por diante. Essa dinâmica precisa ser avaliada e a ação concreta também. O caminho está adequado? A estrutura organizacional e o processo operacional estão adequados? Estas são perguntas que o gestor deve fazer, diariamente.

Se o modelo operacional posto em execução, o conjunto de metas, o volume de recursos e a dinâmica são internamente incompatíveis, isso precisa ser avaliado para que seja tomada a melhor decisão. Ou se aceita o modelo existente, de implementação mais lenta, ou se altera a dinâmica do processo para ganhar mais rapidez. Sem a avaliação, pode haver o comprometimento dos resultados. Também deve ser avaliado o plano de governo, do qual o programa é uma parte. A própria implantação de partes do plano estabelece uma lógica. Se foram previstos 300 programas, serão implantados 300 programas. Então, cada programa e esse agregado de programas precisam ser avaliados. Demandam avaliação, igualmente, as políticas que sustentam os planos e os programas. Estes não surgem do nada; baseiam-se em opções políticas que precisam ser avaliadas, para que se saiba se estão acontecendo na prática e se as ações são condizentes ou não com a opção estratégica. Políticas têm que ser avaliadas em sentido amplo e no seu impacto específico, mas também na sua conexão com outras políticas e com as diretrizes maiores que sustentam o governo. Área muito nova e importante fonte de avaliação é o diálogo público – ou controle social. A qualidade dos programas só aumenta quando o diálogo público é intensificado e de fato acontece. É o cidadão que melhor avalia se a ação que o governo programou corresponde à sua expectativa do que deveria ser realizado. A construção dos próprios padrões de qualidade por meio do diálogo público também conforma um grande sistema de avaliação que ainda não existe entre nós.

4. Autonomia e responsabilização

A gestão empreendedora, focada em resultados e com avaliação baseada em um bom sistema de informações, pressupõe a autonomia de decisão e a responsabilização. Como se tem na atualidade uma maneira de trabalhar toda regulamentada, isto é, tudo o que se pode e não se pode fazer está previamente determinado por escrito, na realidade, ninguém gerencia nada. Ou quase nada. Além disso, tomam-se pouquíssimas decisões. Tudo o que pode ser feito está na lei, no decreto, na portaria, na instrução normativa, na orientação do ministro, do secretário, nas normas internas da organização ou na regulamentação do governo. E aí, como o privilégio é da burocracia, o primeiro procedimento de qualquer área é normatizar seu trabalho.

Essa é a cultura reinante na área governamental: só se faz o que está normatizado. E tudo o que não se pode fazer também está normatizado. Ora, como a norma nunca é tão ampla e detalhada a ponto de prever todos os aspectos em jogo, ela resolve tudo na média - que é a forma de normatizar o princípio. Assim, quase sempre, a norma atrapalha a todos. Jamais se consegue, portanto, fazer tudo o que deveria ser feito, porque as normas não permitem. Com um agravante: a existência da norma é diluidora da responsabilidade pela decisão e exime seu executor. Hoje, ninguém é responsável

pelo que está escrito na norma. Ela determina o que se pode e o que não se pode fazer. Em última instância, ninguém toma decisão alguma. São todos regidos pelo comando abstrato da norma. Criam-se, então, mecanismos para se avançar apesar das normas. Fazem isso apenas aqueles que se comprometem de corpo e alma com a transformação e se dispõem a correr o risco.

A cultura anglo-saxônica, menos afeita à burocracia e ao formalismo de normas e regras, incorporou ao serviço público o conceito de accountability (responsabilização), que traz embutida a ideia de responsabilidade com autonomia. Accountability ou responsabilização é um conceito que se dissemina entre os especialistas brasileiros em gestão pública empreendedora. Antes de adotá-lo amplamente, contudo, será preciso submeter a administração pública a um processo de desnormatização, transformar a própria cultura do servidor e habituá-lo a trabalhar em um ambiente com mais liberdade de ação, onde predominem a inventividade, a criatividade e a capacidade de iniciativa. Nesse ambiente, é imperativo que as diretrizes sejam mais fluidas e os propósitos muito

claros. É preciso construir um espaço flexível para a tomada de decisão, de modo a que não se frustre a responsabilização sobre a ação.

5. Simplificando procedimentos gerenciais

Buscar resultados, manter a transparência, decidir com base na informação, avaliar e poder ajustar percursos - pontos-chave da transformação que se deseja - impõem simplificar os procedimentos de modo a se ter autonomia e responsabilização. Os princípios mais importantes da gestão empreendedora no setor público são: 1) enfoque no resultado; 2) autonomia e responsabilização; 3) construção de boas parcerias; 4) trabalho em rede; 5) gestão da informação; e, 6) transparência, diálogo público e avaliação. Todos esses princípios estão muito interligados. Parceria, trabalho em rede e transparência do diálogo público não funcionam de forma mecânica nem constituem mera metodologia. Na base deles estão o sentimento e a confiança. Confiança é algo bastante peculiar, que não existe a priori. Tem que ser praticada e construída. Isso não é fácil em um ambiente de muita desconfiança, de competição e de receio do risco. A discussão da questão confiança tem de sair do campo da psicologia e da sociologia e ir para o contexto administrativo, como ferramenta gerencial que é. Estabelecer relações de confiança é um instrumento gerencial, tanto quanto ter boa rede tecnológica, conhecimento, trabalho em parceria e diálogo público. Na construção de boas relações

de confiança, é importante destacar que as partes envolvidas não precisam concordar em tudo, obedecer à mesma ideologia ou partilhar integralmente os mesmos princípios. Fundamental é o interesse comum. Identificar o interesse comum em uma comunidade, para definir as instituições ideais à implementação do propósito público, é indispensável ao estabelecimento da relação de confiança como instrumento da gestão empreendedora.

6. Criando uma nova cultura do servidor público

O processo de criação de uma nova cultura do servidor público é bastante complexo, porque envolve profunda mudança de cultura. O novo enfoque é o de que para o desempenho-padrão o servidor já tem o salário; a gratificação recompensaria o desempenho extra. De modo geral, o servidor entende que gratificação é salário, portanto, ele não tem que melhorar o desempenho para recebê-la. A avaliação de desempenho está prevista na Constituição e, apesar da dificuldade de separar gratificação e salário, não há como manter o atual estado de coisas por muito mais tempo. Outro ponto de valorização do servidor é a capacitação. Deve haver um programa amplo de desenvolvimento gerencial em todos os níveis - extenso e profundo. Trata-se de capacitação em gestão e não de capacitação técnica especializada. Já existe muito conhecimento técnico acumulado. A administração pública tem bons médicos, sanitaristas, educadores, especialistas em estradas, em zoonoses etc. O que não existe em larga escala – e só muito recentemente é que se começou a perceber isso – é o conhecimento sobre o que fazer (conteúdo) aliado ao conhecimento de como fazer

(gestão). De modo geral, sempre se assumiu que quem sabe definir o que fazer sabe implantar. Isto não é verdade. Raramente se encontra uma pessoa que entenda bem do conteúdo (o que fazer) e também de implantação (gestão). Os governos federal, estadual e municipal têm muito servidor capacitado em assunto especializado e poucos habilitados a liderar uma transformação gerencial a partir desse conhecimento. O programa de capacitação privilegia, portanto, o desenvolvimento gerencial.

* Fernando Alcoforado, 74, membro da Academia Baiana de Educação, engenheiro e doutor em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Regional pela Universidade de Barcelona, professor universitário e consultor nas áreas de planejamento estratégico, planejamento empresarial, planejamento regional e planejamento de sistemas energéticos, é autor dos livros Globalização (Editora Nobel, São Paulo, 1997), De Collor a FHC- O Brasil e a Nova (Des)ordem Mundial (Editora Nobel, São Paulo,

1998), Um Projeto para o Brasil (Editora Nobel, São Paulo, 2000), Os condicionantes do

desenvolvimento do Estado da Bahia (Tese de doutorado. Universidade de Barcelona,

http://www.tesisenred.net/handle/10803/1944, 2003), Globalização e Desenvolvimento (Editora Nobel, São Paulo, 2006), Bahia- Desenvolvimento do Século XVI ao Século XX e Objetivos Estratégicos na Era Contemporânea (EGBA, Salvador, 2008), The Necessary Conditions of the Economic and Social Development- The Case of the State of Bahia (VDM Verlag Dr. Müller Aktiengesellschaft & Co. KG, Saarbrücken, Germany, 2010), Aquecimento Global e Catástrofe Planetária (P&A Gráfica e Editora,

Salvador, 2010), Amazônia Sustentável- Para o progresso do Brasil e combate ao aquecimento global (Viena- Editora e Gráfica, Santa Cruz do Rio Pardo, São Paulo, 2011) e Os Fatores Condicionantes do Desenvolvimento Econômico e Social (Editora CRV, Curitiba, 2012), entre outros.